理解中国财政分权

——《蛋糕怎么分：度量中国财政分权的核心指标》研究体会

 吕冰洋

      政府间财政关系是国家治理的基础性制度安排，中国“中央统一领导、地方分级治理”的治理模式使得政府间财政关系具有浓郁的中国特色，而这种特色的集中就体现在政府间财政收入分配上。《蛋糕怎么分：度量中国财政分权的核心指标》详细测算中国各级政府间财政收入划分状况，它是剖析中国地方政府行为及其经济影响的重要数据基础。借论文发表时机，笔者谈一下相关研究体会。

    第一，所谓的“财政分权”是方便说，中国政府间财政关系本质特征是“集分相制”，即财政集权与财政分权是交叉在一起的。事权包括决策权、支出权（支出责任）、监督权，财权包括立法权、征管权、收益权，这些权力分配状况构成了财政分权或财政集权，但在数据上无法测算除支出权和收益权之外的财权分配状况。而自古以来中国央地关系的典型特征是“上下相维、集分相制”，在财政领域自然也会反映出这种特征。

    第二，政府间财政支出责任划分难以代表财政分权。原因在于：(1)政府间事权划分实际上包括决策权、支出权和监督权划分，三种权力对政府行为的影响程度难分高低，且权力配置的逻辑是一种权力下放往往伴随着另一种权力上收，例如1998年我国经历了一系列重要部门的垂直管理改革，但是在数据上却是财政支出责任不断下移；(2)现实中我们实际上无法观察在同一个事项上的政府间财政支出责任划分，例如，某个地区高速公路建设中，各级政府都可能承担支出责任，但是上级政府支出不会进入下级政府财政预算；(3)现实中，“财政支出责任”往往代表着一种责任，而不是财政自主权，例如，地方政府财政教育支出增加更可能是来自法律或上级政府的要求，地方财政不得不遵循这种要求，这种情况下，它还能代表“财政分权”吗？。

    第三，从中国财政体制变迁看，其核心在于政府间财政收入划分。无论是1993年前的财政包干制还是1994年后的分税制，各级政府间财政体制调整的核心就是财政收入划分，“财政包干” “分税制”名称本身就说明了这一点。相比财政支出，地方政府更关注财政收入的来源和性质。从中央层面看，政府间财政收入划分改革似乎不够频繁，但是从地方层面看，省以下财政收入划分改革是经常发生的。改革意图一方面是解决政府间财力分配问题，另一方面也是解决调动地方积极性问题。各级政府相关改革文件中也不讳言这一点，如2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》“保持增值税‘五五分享’比例稳定”，为的是“鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政‘造血’功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境。”

    第四，政府间财政收入划分形式非常丰富，它是政府间关于财政利益划分的各种契约组合，总体上呈现税收“弹性分成”特征。政府间可以针对税种和税基展开多轮博弈，由此形成复杂的财政收入划分方案，从契约结构看，它是分成契约、定额契约、分权契约、工资契约的组合，契约中包含着丰富的经济激励、努力分担、风险分担等信息，不同组合形式对地方政府的行为影响也不同。这些形形色色的子契约组合在一起，构成了一个有弹性的以分成为主的总契约——税收“弹性分成”（参见吕冰洋（2009）、吕冰洋和聂辉华（2014））。

    第五，政府间财政收入划分对地方政府行为的影响来自它的收入效应和激励效应。财政收入划分一方面影响地方政府收入水平，另一方面，它对地方政府行为模式具有重要影响。举例来说，假设地方政府可以在等量的房地产税或企业所得税中选取一个，财政收入效应相同，但它们对地方政府行为的激励作用是完全不同的，前者激励地方政府为居民提供好公共服务，后者激励地方政府为企业改善投资条件。

    第六，遗憾地是，到目前为此，我们很难测算出每个市县的税收分配比例。以测算某税种的分配比例为例，准确的方法是测算出该市县该税种各级政府分配比例，但是，由于公开数据无法获得该市县该税种的税收收入状况，因此市县层面的税收分成就难以测算出来。最接近的办法就是《蛋糕怎么分：度量中国财政分权的核心指标》所呈现的省级层面市县税收分成状况，显然，它是平均意义上的市县税收分成。

    第七，政府间财政收入划分对地方政府行为所产生的影响具有全面、复杂、深远的特征，不论是理论研究还是实证研究，都是值得深入挖掘的学术研究主题。每个地方政府都非常关注它的财政收入来源和性质，财政收入划分形式会影响地方政府一系列行为，如：征税行为、举债行为、土地出让行为、招商引资行为、财政支出行为、地方产业政策、政府投资行为、转移支付行为、预算管理行为、环境治理行为、经济增长方式……。在理论分析上，可以结合财政分权理论、经济增长理论、契约理论、激励理论、组织理论进行研究；在实证分析上，可以结合宏观经济数据、财政收支数据、微观企业或家庭数据进行实证研究。同时，它也具有很强的跨学科特性，可以与政治学、社会学、公共管理学等学科相结合研究。

    第八，政府间财政收入划分是关系到地方治理的重要问题，目前针对它的改革尚无清晰路径。当前，中国财政改革的两个焦点问题是“健全省以下财政体制”和“完善地方税系”（参见《十四五规划指南》），这两个领域改革是“啃硬骨头式”改革，难点在于：一是受制于中国税制结构缺乏受益性税种，现行方案不得不将部分生产性税基划给地方政府，这在调动地方积极性同时也产生诸多负面效应，它只能是过渡性方案；二是只要是涉及财政利益划分的改革，均是难度很大的改革，也正因为如此，改革多数采取“增量改革”、“补丁式改革”，这在保证改革的顺利进行同时，也加大了未来整体性改革的难度。

    第九，历史上看，基于生产性税基的税收“弹性分成”是调动各级政府发展经济积极性的非常重要的手段，它实际上是解开中国经济增长之谜的一把钥匙（显然它不是唯一一把），也是中国式财政分权理论创新的突破口。中国广土众民的国情、央地关系的大量实践、“发挥两个积极性”的导向，使得政府间财政收入划分实际上是国家治理体制和策略的重要组成部分，其中有丰富的研究主题有待挖掘。

    总体来说，中国央地关系治理的典型特点是“中央统一领导，地方分级治理”，在这个大的制度框架下，政府间财政关系设计要考虑多重目标的实现，它必定是“集中有分，分中有集”。即使是政府间财政收入划分这个“蛋糕怎么分”的问题，它在实现调动地方积极性的这个显性目标之外，仍存在其他隐性目标：一是实现控制目标，中央政府只有集中财力才能控制下级政府行为，蛋糕分配即有“寓控制于激励”之意；二是实现平衡目标，中央政府集中财力才能实现平衡地区发展功能，蛋糕分配即有“寓平衡于控制”之意。如此，财政才能当得起“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要论断。